莫让托管变“脱管”

　　一项重大决策的背后往往都囿于特殊的发展背景和成因机理，托管乡镇也是如此。改革开放之初，为更好吸引外埠的资本资源，国家于1984年在大连首设“经济技术开发区”，并委托其管理部分行政区，由此拉开了各地开发区、新区托管乡镇、托管行政区的序幕。所谓乡镇托管，实质是一种行政管理权的让渡，具体而言，就是在不改变行政区划的前提下，上级政府委托县区人民政府或建立某一开发区管委会对原属不同行政区的乡镇或特定区域行使经济社会管理权限，以致更好地推动区域的开放发展。建市之初，宿迁中心城区只有14平方公里，为快速提升中心城市能级，我市从1998年设立宿迁经济技术开发区起，启动谋划了城区部分乡镇（村居）托管工作，历经多轮托管区域调整，形成了当前涵盖5区11个乡镇（街道）、涉及总面积672.16平方公里、总人口69.38万人的乡镇（街道）托管格局。20多年的乡镇托管历程，给宿迁中心城市发展带来的影响是深刻的、变化也是巨大的，适时予以回顾、总结和分析，希望能为今后托管区域高质量发展予以启示和借鉴。

　　厘清现状：乡镇托管中的“变”与“不变”

　　从当前中心城市乡镇托管现状看，宿迁经开区托管宿城区的三棵树街道、黄河街道、古楚街道和南蔡乡；市湖滨新区托管宿豫区的黄墩镇、皂河镇、晓店镇和井头乡；宿城区托管宿豫区的蔡集镇、王官集镇；市洋河新区托管由宿城区原洋河镇、仓集镇、郑楼镇组成的新洋河镇。其中，大致分为三类：一是行政区与功能区的渐进式托管。为打造宿迁工业主阵地，1998年11月经省政府批准设立省级经济开发区，托管宿城原三棵树乡0.88平方公里面积，2003年将宿城黄河社区（现黄河街道）、古楚社区（现古楚街道）托管给经开区，2006年3月将三棵树乡（现三棵树街道）整体托管，2013年6月又将南蔡乡托管给经开区。为实施“引湖纳山”战略，2006年02月成立湖滨新城，将晓店镇托管给湖滨新城；2011年07月和10月，分别将井头乡和皂河镇托管给湖滨新城；2013年06月把黄墩镇托管给湖滨新区。二是功能区的合体式托管。为打响“中国酒都”名片，于2011年4月成立洋河新城（现洋河新区），托管周边的仓集、郑楼两镇；2017年12月省政府同意撤销仓集镇、郑楼镇、洋河镇，设立新的洋河镇，实行“三镇合一、区镇一体” 的运行体制。三是行政区之间的整建制托管。为加快城市西部地区发展，2013年6月将宿豫区蔡集镇、王官集镇托管给宿城区。由于托管不是区划，基于此就形成了托管乡镇 “变”与“不变”的特殊现状。

　　（一）   按照市委市政府的决策部署，中心城市区域管理框

　　架发生了改变，乡镇托管在市域范围内得到广泛认同。

　　党政管理体系的快速转移。各功能区党工委、区委在市委的统一领导下，全面领导托管乡镇（街道）工作，并履行党的建设等工作职责。各功能区实行区、镇两级行政管理体制，功能区管委会、宿城区政府根据市政府授权对辖区实施行政管理，行使管理范围内行政、经济和有关社会事务管理职能。根据 “编随事走、人随编走”的工作原则，除市委管理的干部任免外，科级及以下干部的任免由现属地负责，依法按程序办理，人员的调进调出以及工作人员任（聘）用、待遇、考核均由现属地负责。

　　人财物的平行转移。会议纪要有明确，根据部分乡（镇、场）村移交托管工作会议纪要（2006年市长办公会议纪要第4号、2011年市长办公会议纪要第46号等），托管调整所涉及的乡镇（村居）全部实行整体划转，相关区域范围内所涉及事项全部托管。托管协议有明晰，托管协议中都明确采取“债随地走、债随事走、债随项目走”的方式，完成清产核资、财务审计以及债权债务分割和交接，涉及的人财物等相关事项同时移交。实际交接有明账，如2013年6月宿迁经开区在托管南蔡乡时，全乡共有人口3.25万，辖区面积38.8平方公里，财政收入2750万元，宿城区全部交接至宿迁经开区。

　　业务管理的有效转移。区级层面，托管后有关民生保障、各类许可、行政审批等领域的业务管理权限基本都转移到了现属地，如湖滨新区群众可以到区社会事业局直接办理低收入人口最低生活保障、特殊困难人员生活保障等民生保障事务；洋河新区企业可以到区服务大厅直接办理在建筑（含市政）工程施工许可证和内资企业登记工作。市级层面，市级部门也按现有托管模式进行管理，与区级部门也进行了有效对接，同时针对各功能区人员、机构职能尚未健全等客观情况，劳动保障、医疗卫生等公共业务事项直接由市直部门兜底管理，如湖滨新区内的机关失业人员保险由市人社局负责办理；疾病预防控制工作由市疾控中心负责业务指导，妇幼保健、卫生监督、卫生应急等工作由市卫健委承担；水利监管执法由市水利局负责监管和执法。

　　群众认同感的逐渐转移。身份认知变了，经过多年托管事实的累积，托管乡镇（街道）居民基本都认同了现属地，对“我是湖滨新区人，我是洋河新区人，我是经开区人”形成了身份共识。生活方式变了，无论就业还是购房，托管乡镇居民基本都在现属地安排，在调研中了解到，托管之前，蔡集和王官集的居民基本都到宿豫区买房，托管之后去宿城区购房的高达80%以上。情感归属变了，托管乡镇（街道）居民主动融入到了辖区的“精髓”，对现属地的标签有了深厚情感认同，经开区人以“国字号”为荣，洋河新区群众以“中国酒都”为自豪。

　　自身区域定位的借势转移。“远郊”变“近郊”，托管后的地理位置更靠近现属地，乡镇定位有所转移，蔡集镇、王官集镇从宿豫区的“飞地”变成宿城区的“西大门”，成为宿城新区向西发展的腹地。“农区”变“城区”，乡镇托管后都被纳入城区规划范围内，黄河街道和古楚街道原本是苏北的农村乡镇，托管至经开区成为中心城市的重要节点，群众也由农民变市民。“边点”变“热点”。黄墩镇、皂河镇邻近邳州，长期闭塞，托管到湖滨新区成为了水产、旅游开发的投资热土，同时也成为了中心城市的北大门、后花园。

　　（二）由于区划没有变更，尚未得到上级的正式认可，加之一些业务管理没有及时充分转移，一些工作还未发生根本性变化。

　　法律层面有关事项没有变。《组织法》规定，省级以上开发区管委会为一级人民政府的派出机关，只承担经济发展相关职能，不具备行政执法主体完整资格。因此托管后，部分行政、司法等领域权属还是隶属原属地。执法管理方面，骆马湖旅游度假区法定管辖范围只有9.4平方公里，对超出范围外的区域，湖滨新区管委会无执法权限，皂河、黄墩等乡镇的拆迁安置工作需要宿豫区的授权。司法管理方面，人民法院的司法管辖权原则上根据行政区划来确定，乡镇托管后涉及到的司法纠纷需要通过原属地解决。人大代表隶属方面，被托管乡镇人大代表隶属于原区划属地，名额分配和代表选举以及管理由原属地负责。

　　市权以外重大事项没有变。对上争取上，托管乡镇的重大项目、资金争取等需从原属地政府统一报批，中央、省级财政下达农村专项资金和支农资金，继续通过原行政区划地进行拨付。如洋河镇争取黄河故道农业综合开发项目、小型农田水利项目等省级以上资金，需要通过宿城区申报。空间管理上，根据《江苏省关于进一步加强土地利用总体规划实施管理的通知》（苏国土资发〔2018〕183号）要求，所有土地规划方案都区划属地政府统一上报、统一实施，如皂河、蔡集等乡镇规划修改方案报批需由宿豫区统一汇总上报。考核评估上，上级项目考核评估坚持“谁报批、谁争取、谁负责”，对资金拨付的原属地进行统一考核。如经开区高标准农田建设等项目纳入宿城区总体考核指标。

　　市权以内一些管理事项没改变。社会管理方面，功能区重经济职能，社会管理职能不够完整。湖滨新区的婚姻登记、殡葬等业务由宿豫区代办。资源管理方面，功能区没有道路、交通、水利等专业资源管理机构，资源管理权限由区划属地政府负责。蔡集的宿邳路管理职能由市交通局委托宿豫区交通局进行管理。统计管理方面，功能区不具备完全开展基础指标核算能力，涉及GDP统计的38个基础指标纳入两行政区的口径进行统计上报。

　　剖面解析：乡镇托管中的“利”与“难”

　　实践证明，我市开展乡镇托管的总体思路和方向是正确的，符合区域发展的客观需要，一定程度上破除了城市发展过程中面临的矛盾和障碍，推动了经济社会发展向更高质量、更具协调性的方向迈进。

　　利于提升中心城市的规模实力。拉开了空间布局。按照“西进北扩、南拓东延、引湖纳山、一体两翼”的总体思路，有序分批将11个乡镇以托管方式纳入中心城区的总体布局，城区面积从建市之初14平方公里扩大到如今的94.26平方公里、规模提高了6.7倍，形成了一极多核、组团发展、紧凑联动的发展格局。提升了城市功能。统筹利用托管乡镇的空间和资源，城市各组团作用得到了快速强化，全市一二三产占比实现由建市之初的47.75：30.84：21.41到2019年10.47：42.73.：46.8的转变，逐步形成了新兴工商、现代滨水、生态宜居、创新创业和文化旅游相结合的城市功能布局。加速了城市化进程。城乡资源要素有效整合，一体化进程明显加快，中心城区人口由建市之初的14万人增加到90万人，城镇化率由28%提升到61.1%。擦亮了城市品牌。将酒文化、滨湖文化等特色元素引入到中心城区，丰富了城市的底蕴，彰显了宿迁水韵名城、中国酒都的城市品牌，城市对外的影响力和知名度也越来越高。

　　利于增强各片区的发展动能。注入了发展资源。乡镇托管后，大量土地、人口、资源等发展要素融入功能区，增强了片区发展的可持续性。经开区规划之初仅有0.88平方公里土地，随着南蔡乡、三棵树乡等乡镇陆续划入，已建成面积达118.8平方公里、人口20万人，拥有智能家电、食品饮料、新型电子信息三大特色产业的现代国家级经济开发区。2019年实现规上工业总产值229.3亿元，用不到全市3%的土地创造了全市9.3%的工业总产值。优化了板块空间。通过乡镇的托管整合，板块的空间布局进一步优化，释放了区域发展潜力。宿城新区原先东临主城区、西至蔡集镇，城市边界扩展受限，区域面积仅为13.8平方公里。通过将蔡集镇、王官集镇纳入宿城区，释放了西部约111平方公里的发展空间，形成了整体规划、连片发展的“西部大开发”局面。产生了集聚效应。通过将骆马湖水文化、洋河酒文化、产业优势等资源进行聚合优化，纳入各功能区整体建设、一体打造，推动了各功能区资源集聚和产业升级。

　　利于激发乡镇（街道）的发展活力。地位得到了彰显。托管乡镇纳入城市发展框架后，成为了区域发展的重要组成部分和新兴增长点。蔡集、王官集等乡镇是宿城新区的西大门，短短几年间，先后有10家规上企业落户，S250连接线顺利通车，镇区面貌焕然一新。红利得到了享受。城市的人才、资金、资源等发展要素加快向托管乡镇（街道）流动，道路、交通、教育、医疗等基础设施得到极大改善。黄河街道托管以来，已发展成为拥有4家大中型商贸市场、2万户商户、6所学校、56个居民小区的宜居片区。实力得到了壮大。各托管乡镇（街道）的发展逐步驶入快车道，无论是经济规模、镇区面貌，还是基础设施、群众生活都发生了明显改观。洋河镇自2018年区镇合一以来，仅用了一年时间便实现公共预算收入11.5亿元，较2017年基本实现了翻一番，年人均收入从22732元提升到了26983元、增幅18.7%。

　　利于提升群众的获得感。生活便利了。群众摘掉了农民的帽子，在家门口也可以享受到城市高水平的公共服务资源。调研中有洋河群众感慨，“以前办件事不光要跑好几个部门，甚至还要到宿城区进行办理，现在直接在区便民服务站点现场办理，省事省力又省心。”收入提高了。乡镇托管后，群众的住房、土地等资产实现增值增收，大量企业落户乡镇，群众的财产性收入大幅提高。据不完全统计，托管后各乡镇（街道）的居民收入提升了70%以上。条件改善了。围绕“医教水住行”等民生领域，各功能区持续完善住房、商贸、教育、养老等功能配套，人民群众的生活生产条件明显改善。据洋河新区的有关负责人介绍，2019年全区共投入约9亿元用于农房改善项目，群众进城入镇居住的比例达到50%以上。

　　任何事物都有两面性，乡镇托管也不例外，在实施过程中也伴随出现了一些弊端和不足。只有客观看待、正确审视这些问题，才能推动托管工作不断向好的方向发展。具体表现为“六难”：

　　对上争取难。资金项目报批有难度。水利、农业等项目排定和跨区申报过程阻力大，即便争取成功，因总盘有限会出现分割“缩水”现象。上级大部分项目要求地方配套资金，因财力和考核等因素，功能区争取意愿不强。调研中走访中，润意国际农业产业园的负责人抱怨：“我在洋河和宿城都有企业，却受到了不同的待遇。宿城区的润道农业产业园可以拿到农业上‘水肥一体化’试点项目100多万的补助资金，在洋河的企业却没有享受。”空间指标使用有难度。托管乡镇土地利用总体规划的调整需由原属区扎口上报省级部门批准，且3年内只能调整2次，双方工作计划和进度很难同步，造成周期长、效率低。功能区使用复垦指标时需编制《建新区实施方案》，且由原属区上报，但原属区对拆迁情况不了解，不愿意担责，导致程序繁琐且耗时较长。湖滨新区规划部门同志反映：“我区膜材料产业园区去年提出调整土地规划，但宿豫区当时没有调整的需求，直到2020年6月份才批下来，耗时太长，导致部分签约项目、待建项目没法及时开工。”上级信息获取有难度。托管乡镇与原属区缺乏沟通，部分上级文件到不了功能区和托管乡镇，信息渠道相对闭塞。提及农路建设，市交通局同志感慨：“部分托管乡镇都不知道自己可以申报农村公路规划，多年来一条农路都没有修过。”

　　行政执法难。执法力量不足，执法设备不齐全。乡镇街道托管后，功能区执法事项较以往成倍增加，但人手有所不足。湖滨新区现有1633项行政处罚及相关行政强制措施，但综合执法人员仅78人。湖滨新区市场监管部门工作人员反映：“我们部门仅有28人，下面也未设分局，却承担了宿豫区市场监管部门172人同样的执法事项。”执法程序不规范、行政败诉案件多。依法行政意识不强，执法程序不严谨，执法事项管理不规范现象较为普遍。据统计，2019年功能区行政诉讼案件共18件，败诉5件，败诉率达27.8%，占全市败诉案件45.5%。2019年功能区行政复议案件18件，确认违法2件，占全市败诉案件40%。其中，湖滨新区占比最高，该区2019年结案14件，败诉9件，败诉率高达64.3%。

　　事务管理难。社会事务管理难。部分服务事项未及时设立新网点或者代办点，给群众生产生活带来了负担。座谈中，农业农村部门反映：“按照规定，拖拉机、联合收割机投入使用前，农机手应向所在县区农业机械化主管部门农机监理所申请登记并定期参加安全检验。但是三个功能区均没有设立农机监理所，托管乡镇农机仍须到原属区办理相关牌证、年检手续，路途较远业务不顺，导则部分农机手漏检脱检情况严重，埋下了安全隐患”。公共资源管理难。河道疏浚、公路建设等需要跨区域合作，工作中经常出现推诿扯皮现象，造成两头滑、两不管。在座谈中，井头乡同志反映：“东民便河是我市主要排涝河道，河道较窄，长期於积，因为涉及的宿豫区和湖滨新区对其管理权责不明，导致多年未疏浚，影响了区域行洪。”属地权限管理难。对于交通、水利相关等项目，常常出现管辖主体和管理主体不一致的现象。宿城区反映：“市交通局委托宿豫区管理宿邳路，而王官集、蔡集部分实际是由我区进行道路亮化、设施修缮等，且需与宿豫区进行协调，存在诸多不便。”考核评比管理难。托管乡镇的部分事项仍归原属区考核，或作为省级考核原属区的一部分。托管乡镇的道路仍需原属区验收，但验收单位全程未参与施工建设，对情况并不了解。座谈会上，宿豫区同志反映：“湖滨新区的耕地面积我们管不到，却被纳入了宿豫区高标准农田占比考核，一定程度影响了我们高标准农田整体占比。”

　　审批办事难。主体地位差别造成审批权限较大差距。各个功能区情况不同，作为国家级开发区，有《江苏省开发区管理条例》支撑，拥有较多审批权限；较而次之的是洋河新区，因扩权强镇试点，也拥有一定审批权限；最弱的是湖滨新区，其合法身份骆马湖旅游度假区不能涵盖辖区范围，目前只拥有极少数审批权限，少部分审批事项通过市级部门授予2号公章的方式办理，其他大部分审批事项归口市级部门，办事人员需要在区市间来回折腾，给群众办事造成诸多不便。部分审批事项权限仍需在原属区办理。同样受限于各功能区行政主体地位，许多县区级审批权限无法对功能区赋权，还要在原属区办理。在调研走访中发现，洋河新区居民结婚登记需到宿城区便民服务中心办理，逝者火化需到晓店殡仪馆才可享受900元的补助，群众普遍反映路程太远很不方便。存在“小马拉牛车”现象。各功能区目前均已根据工作需要设置了相应的职能机构，但对乡镇社会事务缺乏有效管理，所托管乡镇（街道）人员部分被调入或借用管委会，导致乡镇干部“空心化”和老龄化。黄河街道、古楚街道目前仍无“三定方案”。

　　司法管理难。民事诉讼耗时费力。托管乡镇产生的民事诉讼案件全部都要到原属区人民法院开庭审判，一定程度上给企业和群众增加了麻烦。王官集镇、蔡集镇情况尤为突出，民事诉讼案件需由宿豫区人民法院开庭审判，属皂河法庭管辖，群众在处理案件时需在宿豫法院、湖滨法庭、宿城行政部门之间来回奔波，容易造成诉前调解等案外工作不及时、不充分。社区矫正管理还有短板。经开区、湖滨新区已设立司法局，洋河镇设立司法所，但由于社区矫正人员的管辖权在县、区一级，各功能区无相应管理权限，导致社区矫正工作难以开展。

　　代表发声难。数量分配不足额。根据规定，乡镇人大代表数量应照人口比例分配，但托管乡镇在原属区人大换届时，代表名额往往不能足额保障。在座谈中，宿城区同志反映“王官集镇应设区人大代表不少于13名，但宿豫区仅给予王官集镇9个名额。”职责履行不到位。托管乡镇人大代表对原属区工作情况不熟悉，难以落实代表审议、建议和意见权等。王官集镇、蔡集镇人大代表感慨：“每年底参加宿豫区人大会，一到交流讨论政府工作报告、工作计划等环节就只能走走过场。”正常活动参与少。原属地与托管乡镇代表交流沟通少，且代表到原属区参加活动不多，积极性不高。

　　托管乡镇工作存在诸多不便和问题，认真审视探究、深刻剖析根源，既有体制机制上客观原因，也有工作不完善、不细致的主观不足。一是法律法规所限没法理顺。法无授权不可为，受国家法律条例的规定和约束，一些与区划归属相挂钩的法律权力和事项，无法实现与乡镇托管中属地管理权限的同步转移，想动动不了、想改改不成。二是能理顺的没及时理顺。托管之初，协议仅仅从总体层面明确了托管的区域范围、原则和程序要求等内容，未能从操作层面就工作细则、权属关系和管理模式等进行细化，导致各方一直沿用过去的工作模式，能够及时理顺而没有理顺的问题长期积累。难理顺的缺乏市级统筹。对于一些涉及对上无法变更的事项，市级主管部门缺乏高位统筹，没有更从有利于各托管乡镇工作的角度出发，进行机制优化和流程再造；同时对省级以上部门争取力度不够、协调沟通不足，导致托管乡镇对上争取难的情况未能得到有效解决。四是板块间协调联动不足。对于一些交叉事项，各板块间存在“个人自扫门前雪”的本位意识，未能主动站在联动发展大局的高度，加强跨区协调合作，让一些本可以通过双方协商得以解决的“小事情”没能有效的解决。

　　探究对策：统筹把握“近与远”“上与下”关系

　　乡镇托管工作是一项系统性、长期性的复杂工程，涉及权力分配、职能定位、体制优化等多个领域，需要统筹谋划、科学论证、有序实施、分步推进。面对乡镇托管实践中出现的一些亟需破解的问题，应按照“破除障碍、便民利民、消除孤岛、彻底脱钩”的总体原则，既要考虑长远，从根本上解决导致乡镇托管产生问题的体制机制根源，逐步实现从行政托管过渡期到完成区划调整的最终转变；也要立足当下，在现有的运行框架内，调整优化工作职能，妥善管控好相关矛盾和问题；既要加大对上争取，最大程度地获得省级以上部门的认可和支持，也要加强对下统筹，从市级层面理清各部门职责清单，统筹协调、明确边界，推动托管乡镇科学、规范、高效运转。

　　一、明确时间表，全力推进乡镇行政区划实质调整。（1）启动蔡集镇、王官集镇行政区划划转变更工作。根据《行政区划管理条例》等有关规定，涉及1个乡镇跨县区变更区划的，由省政府批准，报国务院备案；涉及2个（含）以上乡镇跨县区变更的，由国务院批准。建议抓紧先行启动宿豫区蔡集镇变更报批工作，后续向省政府申报王官集镇划转变更事项，力争2020年底完成蔡集镇变更工作，2021年完成王官集镇变更工作。（2）扩大洋河镇扩权强镇赋权范围。在前期四轮赋权的基础上，结合此次乡镇“三整合”改革，由宿城区将行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用、行政给付、行政确认、行政登记、行政裁决、行政检查、行政其他等“9+1”类行政职权，以及公共服务、综合治理等各项社会管理权限直接赋予洋河镇，逐步推动洋河镇除经济职能外拥有与县级人民政府同等职能，争取在业务上实现洋河镇与宿城区全面脱钩。（3）探索实行职能剥离运行机制。调研中了解到，无锡新区现辖无锡新加坡工业园、无锡出口加工区等若干园区和托管两个镇、四个街道，以管委会派出机构形式设立了各功能分区，建立了以新区管委会-乡镇、街道为主的行政管理体制和以高新区-各功能分区为主的开发模式，形成乡镇承担公共服务、综合治理、拆迁安置等社会管理职能，高新区承担土地开发、项目审批、项目布局等经济开发建设职能的管理机制。这些机制理顺了社会管理和经济管理职能之间的关系，符合当前开发区“去行政化”的发展方向。建议进一步厘清托管乡镇和开发区的职责，利用此次乡镇（街道）“三整合”改革时机，以原属行政区名义赋予托管乡镇公共服务等社会管理权限，通过信息化手段将职能办理延伸到社区；用地规划、项目报批、监管执法等经济管理全生命周期权限赋予开发区，逐步建立健全托管乡镇承担社会管理职能、经开区承担经济建设职能的管理体制。湖滨新区可参照实施。

　　二、对下一盘棋，市级权限内管理事务全部理顺。建议由市各职能部门全面梳理社会事务管理事项，本着“谁服务谁主管”的原则，全面赋予属地功能区、托管乡镇管理权限。（1）在公共资源管理方面，对道路河流、农田水利、用水用电、供气供能、教育医疗等公共资源，根据属地管理原则，赋予功能区、托管乡镇相应的事务管理权限。（2）在公共服务管理方面，对涉及群众切身利益的劳动保障、社会保险、社会福利、残困救助、养老服务、婚姻登记、殡葬服务等各类公共服务事项，由市级部门、原行政管辖区直接交由现属地承担办理。

　　三、争取立户头，获得上级的实质性认可。（1）市级层面建立专项工作组，主动对接省级部门在项目申报系统内为各功能区开设独立户头。目前，高标准农田等项目申报因涉及财政配套资金问题，其省级户头由省财政厅会各省级业务部门统一设置，市各职能部门应积极联合市财政部门，主动对接争取省财政厅和各省对口部门实质认可，在工作程序上为各功能区开放端口，让“地方粮票”吃上“国家饭”。（2）市各职能部门加强向省对接，争取省直部门在业务考核程序上认可功能区独立地位，努力解决被考核主体与业务主体不一致的问题。经市统计局对接协调，目前省统计局已经初步同意提供功能区统计口径，此项工作充分证明了向上对接、争取改变考核口径的可行性。

　　四、机制重统筹，充分发挥市级机关担当作用。（1）建立市、区联席会议机制。对需行政区、功能区跨区之间协调的重大议题，如跨区对上争取项目、集体土地征收等，由市级部门牵头成立跨区联席会议，统一推动、统一协调。特别是集体土地征收等工作，要从市级层面协调具有主体资格的行政区，根据托管乡镇工作实际，以原属地政府名义发布征收公告，各功能区管委会充分履行监督职责，保障征收工作合法合规开展。（2）建立市级分配机制。在项目申报工作中，市级部门按照属地上报、市级分配的原则，充分发挥市级“中转”作用，合理兼顾行政区和功能区利益。市农业农村局针对高标准农田项目申报，采用了统一按当前管辖渠道上报项目，再由市里统一调配、切块分割的工作方法，具有借鉴意义。（3）建立市级协调机制。对涉及区域对接的问题，由市级部门统一协调解决。如在婚姻登记方面，可由市级部门协调宿豫宿城两区，在各功能区设立便民服务机构，方便群众就近办理。（4）健全市级统一机制。市级部门对全市范围内的执法、审批、服务等资源，按照“一盘棋”原则统筹整合，解决区级层面无法解决的机制壁垒。如在殡葬惠民方面，建议市民政部门在市级范围内建立统一报销机制，实现信息共享、工作联动。（5）建立市级调度机制。对因行政区划原因而无法解决的法律问题、程序问题，由市级部门统一调度解决。如在托管乡镇人大代表、政协委员履职方面，可在市级层面设立端口，定期调度听取意见，及时反馈管辖属地办理。

　　五、管理清单化，形成责权一致的联动格局。（1）细化权力清单。建议由原属行政区以赋权清单形式细化明确托管乡镇权限范围，同时全面梳理明确市级、区级以及托管乡镇行使的各项权力，做到条分缕析、清晰明了，有效解决各类机制不畅问题。（2）明晰责任清单。按照“用权必担责”原则，明确市级、区级部门以及托管乡镇“权责对等”事项。在集体土地征收方面，各原属行政区以自身名义保障托管乡镇合法开展征收工作，功能区履行监管责任以及承担可能相应产生的不利后果，真正做到权责一致。再如，各功能区根据市级部门赋权行使行政职权，其法律后果虽由市级授权部门承担，但在市级范围内应利用清单形式明确功能区的责任，倒逼属地行权必担责。（3）厘清交叉职能。对涉及到目前在法律事项内难以完全理顺分离的权力事项，以及一时无法完全移交托管乡镇的管理事项，列出清单、明确流程，切实厘清各区、各托管乡镇工作责任，为工作开展提供明确指引。

　　六、属地强作为，充分激发托管区域活力。（1）制定托管专项评估制度，重点聚焦资源扶持、机制运行等内容，对涉及托管的区、功能区在托管乡镇管理方面定期进行考核评估、督查倒逼。特别是要进一步激发各功能区主动作为意识，发扬三真作风，推动其严格在法律法规、机制体制框架内，主动在项目申报、规范执法、为民服务、对上协调等强作为，发挥更大作用。（2）推动建立区际联动机制，推动形成区级协作、共商解决的工作体系，防止出现对托管中的问题回避敷衍。（3）建立健全干部交流机制，完善干部区域交流制度，推动行政区和功能区在科级干部层面进行广泛交流，打破区域用人壁垒，激发托管区域以及功能区干部干事创业活力。（刘涛）