11月28日，江苏省十三届人大常委会第十二次会议审议了省政府关于历史文化名镇名村和传统村落保护情况的报告。为配合审议，省人大常委会环资城建委就此也进行了深入调研。

　　调研注意到，江苏这项历史文化名镇名村和传统村落保护工作对传承历史、彰显地域文化特色、实现乡村振兴发挥了重要作用，但保护的阶段性成效仍不能掩盖一些突出矛盾和问题，亟需强化对保护的历史责任感，完善法律法规体系，出台更加多元的投入机制和“活态”保护举措。

　　强化领导干部的历史责任感

　　目前，江苏拥有中国历史文化名镇31座，中国历史文化街区5处，均居全国首位；江苏还申报获批12个中国历史文化名村和33个中国传统村落。数据可观，但从调研组先后赴浙江、福建两省，以及省内南京、苏州等市县考察5个镇、6个村的调研结果看，保护与利用、传承与发展的关系仍需理顺。

　　例如，江苏拥有全国数量最多的历史文化名城和名镇，但中国传统村落仅33个，占全国比例不足5%。其中，代表吴文化的历史文化名镇和传统村落相对较多，而代表楚汉文化的遗存数量相对稀少。“除了江苏地处平原、交通密布、水患严重、易被破坏等客观因素外，也与一些地方对保护认识不够有较大关系。”调研报告指出，一些地方没有把保护放在高质量发展全局中加以重视，在推动经济增长和彰显地域传统文化影响力方面不够平衡。有的对保护的认识停留于过去，重经济开发，忽视精神价值保护传承，有的保护不到位、利用不充分，也有过度开发利用现象。

　　调研报告建议，各级领导干部要带着对历史文化传统的敬畏和尊重，把历史文化名镇名村和传统村落保护放在推进高质量发展的整体布局中进行谋划，并在未来修订地方法规时，进一步强化党政干部的保护责任。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调，建设美丽乡村，“不能大拆大建，特别是古村落要保护好”；新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，“注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”。

　　江苏十分注重在历史文化名镇名村和传统村落保护中规划先行，已构建从专项规划到详细规划的保护规划框架，全省所有历史文化名镇、中国传统村落均已完成保护规划的编制，并注重整体风貌管控，防止大拆大建和人为破坏。典型的如地处江南的昆山，规划注意彰显古镇古村落粉墙黛瓦江南风貌，还在名镇保护规划中分镇域、历史镇区、历史文化街区、历史文化遗存四个层次，并分别制定保护要求。

　　各地注重构建分类保护、各有侧重的保护体系，有古镇申遗整体保护，有文保单位、文保建筑重点保护，还有挖掘文化内涵的全面保护和人居环境整治配套保护。不过，保护时常受限于能工巧匠和高水平专业团队的不足。有限的工匠既不能应付大量修缮需求，也不能兼顾各地修缮不同做法和风格特点。另外，古建对材料要求较高，但江苏古建构配件材料生产基地严重缺乏，材料供不应求，既增加了成本，又拖慢了修复。

　　调研报告提醒，要重视古法技艺工匠培育和技艺传承。一手积极培育本地建筑设计施工单位和高水平工匠人才，一手借鉴浙江、福建等地先进经验，积极搭建平台，延聘规划、设计、文物保护、古建筑等方面专家指导把关，为提高保护利用水平提供高层次人才智力支持。

　　用财政资金撬动更多社会资本

　　保存历史需要责任感，也需要真金白银不断投入。江苏在积极争取国家补助资金的同时，加大省级和市县配套资金。2009－2018年间，省财政累计下达资金1.5亿元，用于补助历史文化名镇、名村等保护整治项目。苏州对14个中国传统村落、11个列入省级传统村落的保护项目累计投入8700万元。

　　保护投入需发挥财政资金的引导和撬动作用，但江苏财政用于历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护的专项资金，在持续10年后，因为某些原因今年没有了。有的地方财政对历史文化名镇名村和传统村落保护没有专项资金，而住建、文物、文旅等部门又各自为政，尚未形成合力。调研组建议，将历史文化名镇名村和传统村落保护经费纳入财政预算，并根据实际需要持续投入，保障项目实施，同时整合文物保护、非物质遗产保护、美丽乡村建设、农村环境整治等方面资金，以提高使用效益。

　　可持续的保护需多元投入，江苏已有一些有益探索。如徐州在发挥政府资金主渠道作用的同时，以激励政策向社会、企业募集资金共同参与传统村落的保护、经营和收益，对11个传统村落已完成投资1.5亿元。又如苏州周庄镇成立全国第一家古镇保护基金会，以周庄每年旅游门票收入的10%划入该基金会，用于修缮历史建筑，改善基础设施，提高古镇居民生活环境质量等。

　　历史建筑修缮整治“吞金”迅速，业态培育又很漫长，目前各项投入仍显不足。苏州杨湾村向调研组反映，当前面广量大、具有一定历史文化遗存价值的古老建筑散布于乡村，保护难、资金缺，有的损毁严重，有的可能永久灭失。指望村庄自身并不现实，老龄化和空心化使村落保护内生动力不足，也难以实现乡村文化和生活方式的活态传承。

　　靠社会资本投入，其逐利倾向是隐忧，管理不当会造成不可挽回的破坏。如苏州某村庄与旅游开发公司合作开发，由于游客的过量涌入，破坏了村庄原有面貌。目前，各地还未形成科学的社会资本投入监管机制。调研报告认为，投入不足成为制约历史文化名镇名村和传统村落保护的重要因素，建议引入更加科学的市场机制，通过政企银对接等形式，引导大型企业、金融机构和其它社会资本投入；鼓励村民以自有住宅入股，引入高水平运营管理团队，健全社会资本开发利用的监管机制，并开拓公益渠道，鼓励村民投工投劳，发动乡贤和爱心人士捐款捐助，引入社会公益基金。

　　调研组归纳了各地积极探索符合当地实际的活化利用模式，如发展观光、民宿等旅游项目，申报各类教育基地，以文创促发展等。但当前利用模式还集中于旅游开发，形不成完整产业链，对外影响力有限，亦难彰显江苏乡村文化的底蕴与特色。调研报告建议，鼓励各地创新活化利用方式，从传统民俗风情、传统工艺、地方戏剧等入手，培育与当地文化相适应的精品业态，推进业态迭代升级，凸显保护和发展的代表性、独特性、影响力。

　　18年前出台的地方立法该修订了

　　2001年，江苏在全国率先出台《江苏省历史文化名城名镇保护条例》，奠定了保护工作的法制基础。南京、常州、苏州、泰州等市也陆续制定配套地方法规规章。2017年，江苏省政府颁布实施《江苏省传统村落保护办法》，由此形成一整套法规制度体系。

　　尽管立法先行一步，但快速变化的保护实际呼唤持续加强法治建设。一方面，由于传统村落保护工作起步较晚，国家层面尚未制定相关法律，仅有国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》。另一方面，江苏历史文化名城名镇保护条例制定于18年前，部分保护理念、保护措施等已与实际不相适应，缺乏对历史文化名村和传统村落的保护规定，全省未形成历史文化名城、名镇、名村与传统村落保护的法规制度体系。

　　以镇江为例，1986年该市即被批准为国家级历史文化名城，但保护范围仅为镇江市区且保护对象类型相对较少。随着时代发展，镇江市区范围内的一些历史文化街区、历史地段的保护亟需进一步明确；扬中、丹阳、句容三个辖市的名镇、名村、传统村落等多种历史文化资源亟需加强保护。提交此次省人大常委会会议审查批准的《镇江市历史文化名城保护条例》，就对保护范围进行符合现实的立法。

　　省级层面，修订《江苏省历史文化名城名镇保护条例》已列入省人大常委会五年立法规划的调研项目。调研组建议，尽快启动立法修订程序，建立健全普查制度、科学评估制度、开发利用制度、消防安全制度等；建立相关部门联动保护制度和信息平台，以及土地利用、财政资金投入、人才使用等方面的鼓励政策，推动实现“保护中发展、发展中保护”。

　　如何处理保护与发展关系，镇江先行先试。“最好的保护就是‘活态’的保护，不断增强‘造血’能力。”镇江市人大常委会介绍，该市历史文化名城保护条例鼓励通过多种方式促进对历史建筑、传统风貌建筑的合理利用，支持开展多种形式的文化创意和特色经营活动，并列入“通过信息管理系统，为单位和个人合理利用提供对接平台”的条款。记者还注意到，镇江在立法中专门明确，村集体经济组织在坚持保护优先的原则下，可以成立相关市场主体，参与保护利用工作。