近日，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。这是中央金融工作会议之后出台的首部金融领域行政法规。

　　“《条例》坚持问题导向、系统思维，将非银行支付行业的全链条全周期监管纳入法治化、规范化轨道。出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，防范支付风险，更好保护用户合法权益，进一步发挥其繁荣市场经济和便利人民生活等积极作用，促进非银行支付行业高质量发展。”司法部、中国人民银行有关负责人在就《条例》答记者问时表示。

　　业务调整为两类

　　此前出台的《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类，并据此颁发相应支付牌照。

　　然而，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。为此，《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。

　　有关负责人指出，新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。同时，避免监管套利，有利于促进公平竞争。

　　不过，《条例》删除了此前征求意见稿中关于“储值账户运营”和“支付交易处理”的定义和核心监管要求，仅保留了原则性规定。对此，有关负责人表示，《条例》附则明确由人民银行制定已设立的非银行支付机构的过渡办法。人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。

　　博通咨询金融行业资深分析师王蓬博表示，重新分类后，既能避免由于新模式而产生监管空白区域，又能最大限度地促进行业公平竞争。比如，此前受移动支付发展影响较大的预付卡行业是否能够重新恢复值得期待。

　　强化用户权益保护

　　非银行支付业务在小额、便民支付领域发挥了重要作用。当前，支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，移动支付居世界领先水平，有效助力实体经济发展和改善民生。

　　在服务过程中，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如违规挪用用户资金、泄露或者不当采集使用用户信息等，个别支付机构甚至铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。

　　对此，《条例》对用户权益保护做了更严格的规定，注重防范和化解支付风险。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

　　“金融消费者保护是近年来的监管重点之一，《条例》第二十条对支付机构的用户服务协议管理提出了相关要求。”汉坤律师事务所律师朱俊说，例如，在协议内容方面，明确了必备条款（如“机构与用户的权利义务”“支付业务流程”等）和禁止性内容（如“排除、限制竞争”“加重用户责任”等）。协议公示和用户提示方面，要求支付机构在经营场所、官方网站、移动互联网应用程序（即APP）等显著位置公示，对协议重要条款采取合理方式提示用户注意，并按照用户要求说明。如果变更协议，应当充分征求用户意见，并在公示位置公告满30日后方可变更，且应与用户以书面形式（如数据电文）达成一致。

　　值得注意的是，《条例》要求支付机构与其关联公司共享用户信息的，应当告知用户该关联公司的名称和联系方式，并就信息共享的内容以及信息处理的目的、期限、方式、保护措施等取得用户单独同意，并要求支付机构对关联公司进行监督，确保依法合规、风险可控。

　　朱俊指出，与此前的征求意见稿，《条例》在个人信息保护方面明显趋严。这也是在金融领域首次就金融业相关机构向关联公司共享用户信息进行明确规定。

　　加强全链条监管

　　近年来，人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。

　　在加大用户权益保护力度的同时，《条例》也明确要进一步强化监管。一是坚持持牌经营，严格准入门槛。二是完善支付业务规则，强化风险管理。《条例》规定，支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。

　　此外，依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

　　中国支付清算行业协会表示，《条例》的出台明确了监管思路和重点，压实了监管执法依据，规范了支付机构行为，为人民银行全面加强全链条、全周期监管、严把支付机构准入关、防范化解支付领域风险提供了保障，有助于推动支付机构规范经营、防范风险，实现稳健发展。

　　“与此前的征求意见稿相比，《条例》增加了‘监督管理’四个字，这符合中央金融工作会议中‘全面加强金融监管，有效防范化解金融风险’的要求，也在表明严监管将长期持续的态度。”王蓬博说。

　　支付宝公司相关负责人也认为，《条例》进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。同时，在规范作用下，支付行业将迎来进一步规范有序发展。

　　据了解，下一步人民银行将制定《条例》实施细则，做好贯彻落实。细化明确支付业务具体分类方式、新旧业务类型衔接过渡规定等，进一步规范许可、处罚等程序，落实好“清单式”审批，严格依法行政。